建立食品安全的九大保障體系

接連發生的惡性食品安全事故引發了人們對食品安全的深切關注，也促使政府重新審視這一關系國家公共安全的問題。應廣大讀者的要求，本報特刊出中國社科院“食品安全監管體制及法律演進研究”課題的階段性成果。課題組認為，我國食品安全監管較發達國家而言，起步晚、問題多。造成食品安全問題屢禁不絕的重要的原因在于缺乏完整的保障體系。在今后較長的一段時間里，應當把從整體上建立我國食品安全的九大保障體系作為食品安全工作的重點和戰略目標。

一、建立并完善我國食品安全法律體系

現行的《食品衛生法》對體系內其他法律法規、規范性文件的指導作用已大大降低。主要原因包括：

1．《食品衛生法》等法律法規所調整的范圍過于狹窄

《食品衛生法》的“食品”概念是狹隘的，并沒有包括種植、養殖、儲存等環節中的食品以及與食品相關的食品添加劑、飼料及飼料添加劑的生產、經營或者使用。而食品安全問題本身涵蓋了從農田到餐桌的全過程，法律應當反映出食品在這個過程中的整個生物鏈條。僅對食品生產經營階段中發生的食品安全法律關系進行調整使得該法出現了較大的法律監管盲區。

2．《食品衛生法》確定的執法主體職責已與現實情況有所脫節

1998年機構改革之后，我國食品監管主要由國家食品藥品監督管理局、公安部、農業部、商務部、衛生部、國家工商行政管理局、國家質量監督檢驗檢疫總局、海關總署等多個部委共同按職能分段監管，與《食品衛生法》比起來，已形成了食品安全多部門的監管體制。

3．食品安全法律體系的內容比較單薄，對經濟社會和科技發展所導致的食品安全的新情況、新問題大多尚未涉及

與經濟發達國家的食品安全法規相比，我國缺少一系列保障食品安全的重要制度。例如食品安全應急處理機制、食品安全風險評價制度、食品安全信用制度以及食品安全信息發布制度等。同時，我國食品安全法律體系對“食品安全”等最重要、最基本的概念尚未有明確的法律定義。

4．食品安全法律責任的規定不嚴、銜接不順、內容不全

《食品衛生法》規定，食品生產經營過程不符合衛生要求的，責令改正，給予警告，可以處以5000以下的罰款；拒不改正或者有其他嚴重情節的，吊銷衛生許可證。食品衛生是食品安全最基本的要求，對違反衛生規定的當予重罰。然而根據該法，在一般違法情況下，除了責令改正和警告之外，5000以下的罰款落在執法機關的自由裁量范圍之內，且不說罰款的上限太低，如此“可以”也為追究違法者的行政責任創造了迂回的空間。

5．現行食品安全法律體系中尚欠缺對監管機關及其工作人員的監管職責的落實和失職責任的追究機制

在建立和完善我國食品安全法律體系的過程中，應當首先抓緊組織修訂《食品衛生法》。建議方法有二：一是把《食品衛生法》更名為《食品安全法》，做一次全面修訂和補充；二是重新制訂一部《食品安全基本法》，作為食品安全領域的“母法”，其基本內容至少應當包括如下方面：（1）目的：綜合促進和保障食品安全。（2）定義：明確“食品”、“食品安全”等名詞的法律涵義。(3)食品安全監管范圍：國家對食品安全實行從農田到餐桌的全過程監管。(4)監管體制：以法律的形式提出我國食品安全基本監管框架和各方職能。(5)食品安全監管原則：確保人民身體健康，注重科學依據，控制和預防并重，公開、客觀、公正，等等。(6)社會其他各階層的食品安全責任。(7)應急處理。(8)標準檢測，含市場準入。(9)安全風險評價。(10)信用體系。(11)食品安全信息網絡。(12)宣傳教育。(13)行業協會、研究機構的推動。(14)法律責任。

二、建立統一協調的食品安全監管體系

長期以來我國對食品實行多頭管理，一方面執法中各部門職責交叉，另一方面則出現模糊或真空地帶，這樣就造成了食品安全都管但都管不好的局面，也為一些部門權力尋租創造了借口。

2003年3月10日，國務院宣布在原國家藥品監督管理局基礎上組建國家食品藥品監督管理局，其意圖很明顯，在政出多門的情況下，希望國家食品藥品監督管理局能起到協調作用。但由于管理構架、職責劃分、行政成本以及部門協調等諸多原因，想要在短時間解決食品安全監管體制的問題，尚不容樂觀。

有學者認為，應改變多頭管理，向集中統一的方向發展。我們認為，由于食品的產業鏈太長，我國的地域范圍大，生產力發展水平極不平衡，不可能也不必要將食品安全的監管統一在一兩個部門。當前，應重點解決食品監管職責過于分散的狀況，將食品安全監管的職能相對集中，權責進一步明晰，并通過建立一種有效率和權威的協調機制提高監管效率，降低行政成本。

第一，可以考慮在現行的部際食品安全聯席協調會議的管理架構上有所突破，如成立國務院食品安全委員會，以統一協調、管理涉及國家食品安全的相關部門，徹底改變目前相關行政部門各自為政、協調不力、重復管理、執法軟弱的局面。食品安全委員會的主要職責有：（1）審議食品安全的有關法規或實施細則；（2）研究確定加強食品安全的重大政策；(3)審議全國食品安全工作的總體發展規劃、計劃；（4）確定需要向國務院匯報的重大議題；（5）督促規劃、計劃和有關重大工作的落實；（6）協調部門、地方間的食品安全工作，組織重大事故查處；（7）指導各部門、各地區及全社會支持并參與食品安全宣傳，推動食品安全健康發展。此外，各省市自治區和直轄市應當成立與國務院食品安全委員會相對應的機構。

第二，進一步探索多種管理模式，將對品種的管理和“劃段”管理結合起來，對能夠集中的管理鏈條和跨度不太大的品種可由一二個部門管理起來。對于需要“劃段”的管理，要明確邊界和銜接的方式方法，特別是信息的溝通和共享，職能上盡可能避免交叉。

三、建立完善食品安全應急處理機制

食品安全方面的應急管理過程應包含事故發生前、發生中和發生后3個階段，在每一個階段，都需要建立相應的應急管理機制。應急管理機制的建立應當圍繞5個主要環節進行：應急信息收集、應急預防準備、應急演習、損害控制處理以及事后恢復。因此，需要建立應急計劃系統、應急訓練系統、應急感應系統、應急指揮中心（包括決策者與智囊、應急處理小組和應急處理專家）、應急監測系統和應急資源管理系統。事故發生前的管理活動要努力將事故化解在暴發前。事故發生中的管理活動要注意將危害控制在最小范圍內。事故發生后的管理活動重在恢復原狀，汲取教訓。

目前，北京、安徽、沈陽等地紛紛出臺了或即將出臺食品安全重大事故應急預案。不可否認，應急預案能夠發揮一定的積極作用，但是，應急預案不同于食品安全應急處理機制，它們的主要區別是：“預案”應對事后，“機制”管理事前、事中以及事后，成一系統；“預案”具有可變性，“機制”具有長期性和穩定性；“預案”以事先溝通為保障，“機制”以制度建設為保障；“預案”強調分工和職能，“機制”強調協作和職責；“預案”各地做法不一，“機制”則應全國統一，便于上令下達，下情上報。建議在各地現有的應急預案的基礎上，逐步總結國內外相關經驗，在國家層面上形成較為完善的、系統的食品安全應急處理機制，在全國統一執行。

建立食品安全應急處理機制的前提是有法可依。因此，國家在建立食品安全應急機制的同時，應抓緊出臺相關的法律法規，明確應急機制各部門及其負責人的法律責任，對主觀上故意瞞報、不作為、隱瞞信息等行為，都必須追究法律責任。

四、完善食品安全標準和檢驗檢測體系

1.盡快完善食品安全標準體系

目前，我國食品相關標準分為國家標準、行業標準、地方標準和企業標準，食品標準體系存在的主要問題是，總體水平偏低，國家標準、行業標準、地方標準之間存在交叉、矛盾或重復，重要標準短缺，標準的前期研究薄弱，部分企業標準低于國家標準或行業標準，部分標準的實施狀況差，甚至強制標準也未能得到很好的實施。

此外，我國的食品安全標準與發達國家及國際組織的標準可對接程度不夠，從而導致標準在國際上的可信度不高。在食品安全標準體系建設中，應參照遵循國際通行的CAC標準，將國內食品標準盡快與CAC標準接軌。

2.加大對食品檢驗檢測研究和應用的投入

在實行從農田到餐桌管理的食品安全保障體系中，檢測工作應當緊隨標準的修訂不斷完善。隨著食品中安全衛生指標限量值的逐步降低，對檢測技術提出了更高的要求，檢驗檢測應向高技術化、速測化、便攜化以及信息共享邁進。設置系統的食品檢測機構并使之逐步社會化、建立科學的檢測質量保證體系以及加強檢測技術儲備和人員儲備是從總體上提高我國食品檢測能力的根本舉措。食品安全標準和檢驗檢測體系的統一完整，將為我國大力開展的食品市場準入制度提供良好的技術支持。

五、建立和完善食品安全風險評價體系

一直以來，我國對食品安全的監管是以對不安全食品的立法、清除市場上的不安全食品和負責部門認可項目的實施作為基礎的。這些傳統的做法由于缺乏預防性手段，故對食品安全現存及可能出現的危險因素不能做出及時而迅速的控制。我們必須建立一套評價和降低食源性疾病暴發的新方法，同時加強對與食品有關的化學、微生物及新的食品相關技術等危險因素的評價，從而逐步建立我國自己的食品安全評價體系，并在實踐中加以不斷完善。以新技術的安全評價為例，基因工程和輻照等高新技術在食品生產領域的引進，也對食品安全提出了特殊的挑戰。某些新技術雖然會提高農業生產量，同時也可能使食品更安全，但若讓廣大消費者接受，必須對其應用和安全性進行評估，而且這種評估必須公開、透明，并采用國際上認可的方法。

我國應采取國際認可的手段，創建食品安全的評價標準，逐步建立和完善食品安全評價體系。做法主要包括：及時而適宜地對食品安全事件開展危險性評價，以便為國際和國家標準以及國家法律法規的制定提供依據；在全國范圍內搜集食源性疾病和食品中有毒化學物質、致病菌污染的數據資料；及時、迅速地獲取來自其他國家的危險性評價資料；就食源性疾病、食品中有毒化學物質和致病菌的污染以及微生物學危險性評價技術及數據加強與其他國家之間的有效交流。

六、建立我國食品安全信用體系

食品安全不僅需要政府的監管，也需要政府在信用體系方面加大建設力度，運用市場規律，把食品企業對社會的食品安全責任真正化為自己的自覺意識。

1.法律建設是信用體系的外在保障

在我國現行的法律體系中，體現誠信原則、確立信用機制的法律法規無論在總體上的還是在食品行業專門領域都偏少，有待于進一步的完善。《征信管理條例》的早日頒布將為相關配套措施的起草創造條件。

2.道德約束是信用體系的內在要求

在食品安全信用體系中，道德約束和法律建設是一對互補關系。道德和法律相比較，在食品安全的覆蓋領域方面要比后者廣泛得多，可以彌補法律規范的不足。政府應在食品行業大力開展道德教育、進行社會輿論引導、進一步提高食品行業從業人員的道德標準，把對食品行業的道德評判同樣納入到食品安全誠信范圍中去。

3.健全的機制是信用體系的內容

信用信息獲得機制、信用信息管理機制、信用信息使用機制、信用信息發布機制以及企業的申訴機制等均是信用體系應當囊括的內容，而一個完備的食品安全信用體系可以確保整個系統的有序運轉，更好地發揮其作用。

4.公平的氛圍是信用體系的基礎

政府在建立我國食品安全信用體系時，越注重營造公平氛圍，就越能夠為信用體系打下堅實的基礎。在對食品企業的責任追究以及信用權益保障上，政府應當一視同仁；信用信息的收集、記錄和使用單位應當遵循公正、規范的原則，客觀中立；獎優懲劣，在政策扶持、權利義務分配上不搞平均主義；要避免在信用體系建立過程中，發生食品企業間以大欺小、相互貶損的事件。

去年4月，國家食品藥品監督管理局等8個部委已正式啟動食品安全信用體系建設試點工作，目前，這一工作正在進行中。受外界種種影響和其他條件制約，食品安全信用體系建設的難度不小，可以考慮重點在一兩方面有所突破而不必面面俱到，關鍵是要取得實效。

七、建立統一的食品安全信息網絡

目前，我國的食品安全信息大多是各職能部門自行公布與其相關的信息，但現實中不僅不同部門對同一內容公布的信息不一樣，甚至同一部門對同一內容的信息公布也出現不一致。因此，盡快建立統一協調的食品安全信息監測、通報、發布的網絡運行體系是保證我國食品安全工作的有序、順利進行的必要條件。

信息共享不僅可以使各部門隨時了解當前食品領域的安全形勢，也從整體上節約了監管成本。網絡的便捷與及時能夠實現國家對食品安全的動態監測，有利于政府部門及時做出決策，把突發的、潛在的食品安全風險降至最小。通過網絡運行體系，有關食品安全信息在收集、歸納和匯總后統一對外發布，能夠引導公眾在對食品的選擇中趨利避害，同時避免了由于發布信息矛盾而造成的政府威信下降和公眾選擇的困難。

應盡快構建部門間信息溝通平臺，實現互聯互通和資源共享；要建立暢通的信息監測和通報網絡體系，逐步形成統一、科學的食品安全信息評估和預警指標體系，及時研究分析食品安全形勢，對食品安全問題做到早發現、早預防、早整治、早解決。

八、建設食品安全教育宣傳體系

1.建立食品安全教育機構

教育機構分為專業培養和業余培訓兩類。國家可以在大學設立和擴大食品安全專業的本科、碩士和博士的教學點，為社會培養食品安全人才。業余教育機構則專門向社會提供食品安全業務知識的培訓，業余教育機構所需部分經費可由政府補貼。

2.開展食品法制宣傳和安全教育

堅持通過固定的媒體向公眾定時發布食品安全信息；扶持食品安全法制建設類節目和專欄，加強輿論監督和宣傳；建立全國范圍內的“食品安全宣傳周”；把食品安全常識列入中小學生的教育課時，開展食品衛生安全教育，引導學生不買街頭無證照商販出售的食品；教育公眾掌握食品質量識別方法和正確的食品加工烹調方法。

九、構建食品安全推動體系

從最近我國一些地方所發生的食品安全問題中可以發現，食品行業協會對食品安全的推動作用并不理想。其實，只要食品行業內發生一起食品安全問題，就可能給整個行業帶來巨大的危害。我國的各類食品行業協會應當肩負起推動食品安全的重任。

在市場經濟條件下，行業協會維護著行業的整體利益：對內為協會成員服務，以期提升行業的競爭力；對外作為本行業的代言人，成為政府和企業溝通的橋梁，目的是謀取和增進協會成員的合法合理的利益。行業協會必須對協會內的成員加以必要的紀律約束，維護行業的整體聲譽。

此外，應發揮研究機構特長，加強食品安全的基礎研究，推動食品安全工作的不斷深入和完善。